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內(nèi)容摘要
非法行醫(yī)以其流動性大、隱蔽性強、社會危害性強的特性，一直以來都是衛(wèi)生行政機關(guān)重點打擊的對象。在查處非法行醫(yī)的過程中，通常伴隨著對非法行醫(yī)所使用的醫(yī)療器械、藥品等涉案物品進行扣押、沒收等處置。本文從一起非法行醫(yī)行政處罰案件辦理出發(fā)，通過對相關(guān)規(guī)定進行梳理，結(jié)合執(zhí)法實務(wù)中遇到的問題進行探討，以期進一步完善非法行醫(yī)行政處罰涉案物品處置相關(guān)制度。
一、案例分享
某區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所接到群眾舉報，對一非法行醫(yī)窩點進行執(zhí)法檢查。在執(zhí)法過程中，疑似進行非法行醫(yī)的行為人在檢查時拒不表明身份并逃離現(xiàn)場，現(xiàn)下落不明。執(zhí)法人員對非法行醫(yī)的現(xiàn)場進行控制后，對如何處理涉案的藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)療設(shè)備等物品時產(chǎn)生分歧。有觀點認為，因行政相對人下落不明導(dǎo)致案件事實無法查清，無法進行處罰，因此應(yīng)當(dāng)放棄對涉案物品的處置，將其留在原地；有觀點認為可根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)直接作出行政處罰，對涉案物品沒收或銷毀；有觀點認為無論能否作出行政處罰，均可依據(jù)《民法典》無主物的程序，對查扣的涉案物品申請法院按照無主物進行處置。
二、非法行醫(yī)行政處罰涉案物品的概述
非法行醫(yī)以其流動性大、隱蔽性強、社會危害性強的特性，一直以來都是衛(wèi)生行政機關(guān)重點打擊的對象。而在非法行醫(yī)案件的查處辦理中，通常涉及非法行醫(yī)所使用的藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)療設(shè)備等物品的處置。目前在衛(wèi)生行政執(zhí)法領(lǐng)域，對于涉案物品的處置雖有一系列的規(guī)定，但在實踐中，對未明確規(guī)定的細節(jié)應(yīng)如何處理，仍然存在爭議
三、非法行醫(yī)行政處罰涉案物品處置法律依據(jù)梳理
從衛(wèi)生行政機關(guān)對涉案物品的控制行為的性質(zhì)來看，可以分為兩個階段，即過程性處置（進行查封、扣押等行政強制措施）和終局性處置（對涉案物品進行沒收后根據(jù)相關(guān)規(guī)定進一步處置、或退還行政相對人），相關(guān)法律依據(jù)梳理如下：
（一）過程性處置階段的規(guī)定
《行政處罰法》第五十六條規(guī)定：＂行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。＂
《衛(wèi)生行政處罰程序》第二十二條規(guī)定：＂衛(wèi)生行政機關(guān)在收集證據(jù)時，在證據(jù)可能滅失、或者以后難以取得的情況下，經(jīng)衛(wèi)生行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以先行登記保存。執(zhí)法人員應(yīng)向當(dāng)事人出具由行政機關(guān)負責(zé)人簽發(fā)的保存證據(jù)通知書。衛(wèi)生行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出處理決定。衛(wèi)生法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。＂
此外，國家衛(wèi)生計生委、國家中醫(yī)藥管理局出臺的《關(guān)于印發(fā)無證行醫(yī)查處工作規(guī)范的通知》第十一條規(guī)定：＂監(jiān)督人員對無證行醫(yī)案件進行調(diào)查時，有權(quán)采取以下措施：……（四）對可能滅失或以后難以取得的證明從事無證行醫(yī)的藥品、器械、工具等相關(guān)物品和場所，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，采取證據(jù)先行登記保存措施；＂
綜合上述規(guī)定，在辦理非法行醫(yī)行政處罰案件的過程中，衛(wèi)生行政機關(guān)基于防止證據(jù)滅失的目的，可以經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準后對證明從事無證行醫(yī)的藥品、器械、工具等相關(guān)物品和場所采取證據(jù)先行登記保存措施。
（二）終局性處置階段的規(guī)定
《行政處罰法》第九條規(guī)定：＂行政處罰的種類：……（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；……＂第七十四條規(guī)定：＂除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規(guī)定公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定處理。＂
《行政強制法》第二十七條規(guī)定：＂行政機關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時查清事實，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對違法事實清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。＂
《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第九十九條規(guī)定：＂違反本法規(guī)定，未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動，沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得五倍以上二十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算。＂
《中華人民共和國醫(yī)師法》第五十九條規(guī)定＂違反本法規(guī)定，非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)活動，沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得二倍以上十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算。＂
此外，財政部《罰沒財物管理辦法》第七條規(guī)定：＂設(shè)置政府公物倉的地區(qū)，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在根據(jù)行政處罰決定，沒收、追繳決定，法院生效裁定、判決沒收物品或者公告期滿后，在同級財政部門規(guī)定的期限內(nèi)，將罰沒物品及其他必要的證明文件、材料，移送至政府公物倉，并向財政部門備案。＂
除了上述國家層面的規(guī)定外，各地也根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況對罰沒物品的處置細節(jié)進行了規(guī)定。以筆者所在的廈門市為例，廈門市財政局出臺了《廈門市罰沒物資監(jiān)繳入庫管理暫行辦法》對相關(guān)內(nèi)容做了細化，如第七條規(guī)定：＂市財政局授權(quán)市公物中心，負責(zé)政府公物倉庫的設(shè)立和管理工作，統(tǒng)一接收管理執(zhí)法部門的罰沒物資并負責(zé)罰沒物資的委托評估、拍賣等具體組織工作及負責(zé)監(jiān)督檢查執(zhí)法部門罰沒物資的收繳情況。＂第八條規(guī)定：＂執(zhí)法部門依法收繳的罰沒物資，除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀的物品外，應(yīng)將罰沒物資全數(shù)上繳政府公物倉庫，并按下列程序辦理：……（二）執(zhí)法部門依法將暫扣物資轉(zhuǎn)為罰沒物資應(yīng)在案件終審判決生效后５個工作日內(nèi)，將罰沒物資上繳市公物中心……。（三）暫扣物資經(jīng)批準應(yīng)予返還的，被暫扣物當(dāng)事人在通知期限內(nèi)不領(lǐng)回暫扣物的，視為無主財產(chǎn)，執(zhí)法部門應(yīng)及時將物資上繳公物倉庫。被暫扣物當(dāng)事人有正當(dāng)理由在通知期限內(nèi)無法領(lǐng)回暫扣物的，經(jīng)執(zhí)法部門批準、公物中心核實后，由公物倉庫發(fā)還暫扣物或拍賣所得價款?！?/p>
綜合上述規(guī)定，在衛(wèi)生行政機關(guān)先行登記保存涉案物品后，可根據(jù)《醫(yī)師法》等相關(guān)法律做出行政處罰對物品進行沒收，并根據(jù)財政部《罰沒財物管理辦法》以及地方財政部門出臺的罰沒物品處置規(guī)定，上繳財政部門。
四、本案處置思路分析
回到本案中來，根據(jù)前文所列規(guī)定，筆者認為可根據(jù)案件實際情況，分別對涉案物品進行處置：
（一）經(jīng)衛(wèi)生行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以對涉案物品先行登記保存
根據(jù)《行政處罰法》和《衛(wèi)生行政處罰程序》關(guān)于證據(jù)保全的規(guī)定，在證據(jù)可能滅失、或者以后難以取得的情況下，經(jīng)衛(wèi)生行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以對涉案物品先行登記保存。
（二）先行登記保存涉案物品后，可根據(jù)本案實際情況分別作出處理決定
將涉案物品直接歸還行政相對人。若可直接聯(lián)系上行政相對人，則可通知前來領(lǐng)取，直接向其退還所先行登記保存的物品。
若行政相對人下落不明的，則可作出解除查封、扣押的決定文書并通知其前來領(lǐng)取，通過公告送達的方式送達行政相對人。經(jīng)公告送達，行政相對人未能前來領(lǐng)取物品的，根據(jù)廈門市財政局《廈門市罰沒物資監(jiān)繳入庫管理暫行辦法》的規(guī)定則將涉案物品視為無主財產(chǎn)，上繳市公物處理中心處置。
五、從本案看衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域涉案物品處置規(guī)定存在的不足
雖然經(jīng)過前文一系列論證，大致梳理出了對本案涉案物品的處置思路，但同時也暴露出了目前衛(wèi)生行政領(lǐng)域?qū)μ幚砩姘肝锲妨P沒處置的規(guī)定仍存在相應(yīng)需要改進的部分：
（一）強化醫(yī)療行為規(guī)范性，筑牢糾紛預(yù)防根基
在法律、衛(wèi)生行政法規(guī)的頂層制度架構(gòu)層面，暫未對罰沒物品處置作出詳細規(guī)定。目前法律、衛(wèi)生行政僅規(guī)定了對涉案物品可進行先行登記保存和沒收，但對先行登記保存以及罰沒的物品以何種機構(gòu)、人員進行管理；對物品如何進行保存；與其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法并處理罰沒物如何處理；行政相對人下落不明時被先行登記保存的物品應(yīng)如何處理等情況，并未作出明確規(guī)定
因未作統(tǒng)一規(guī)定，因此各地衛(wèi)生行政機關(guān)在辦理行政處罰案件的過程中，可能出現(xiàn)管理標準、方式不一致的情形。若當(dāng)?shù)氐呢斦块T有出臺的罰沒物品處置的規(guī)定，尚可根據(jù)該規(guī)定進行處置。若當(dāng)?shù)刎斦块T并未出臺相應(yīng)規(guī)定，則完全依靠衛(wèi)生行政機關(guān)對上位規(guī)定進行拓展性理解，以完成對罰沒物品的處置。
六、衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域涉案物品處置改進方案之探討
針對前文所論述的問題，筆者認為可以參考其他執(zhí)法領(lǐng)域的現(xiàn)行規(guī)定，從衛(wèi)生行政執(zhí)法制度架構(gòu)層面，對涉案物品的處置進一步細化，便于各地衛(wèi)生行政執(zhí)法部門統(tǒng)一處置標準，從而更好地維護行政相對人的合法權(quán)利、提高行政執(zhí)法的效率及公信力。
以公安部《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》為例，該《規(guī)定》對各地區(qū)設(shè)立涉案財物管理部門作出了統(tǒng)一規(guī)定，明確羅列了在辦理行政案件中應(yīng)收繳的查獲物品的范圍，對收繳和追繳財物的后續(xù)處理作出要求，并且明確了實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的諸如物品原所有人不明確或經(jīng)通知拒不領(lǐng)取等情況下，可對物品進行上繳國庫等處置的規(guī)定。便于各級行政機關(guān)統(tǒng)一涉案物品的處置標準。此外，海關(guān)等領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定也對涉案物品的管理作出了規(guī)定，這些其他部門領(lǐng)域的規(guī)定，可為進一步完善衛(wèi)生行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)定提供借鑒。
七、小結(jié)
對于衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域涉案物品的處置，目前我國在制度架構(gòu)層面作出了原則性規(guī)定，然而也存在著規(guī)定過于寬泛，無法較好地與執(zhí)法實際相匹配的情形。因此有必要隨著時代的發(fā)展，對相關(guān)制度進行不斷完善與迭代，從而更好地維護我國衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域的公信度和權(quán)威性。
參考文獻：
①古麗江·祖瑪力．行政執(zhí)法中對扣押物品的處置研究［Ｊ］．法制博覽，２０２０（２８）：２８－２９．
②秦柯楠． 論行政強制措施中的＂無主物＂處置［Ｄ］．廣西大學(xué)，２０１９．
③查封扣押的藥品到期，聯(lián)系不上當(dāng)事人怎么辦？［Ｎ］． 中國醫(yī)藥報，２０１４－０６－１１（００４）．
作者簡介：林思捷 福建天衡聯(lián)合律師事務(wù)所律師
中國研究型醫(yī)院學(xué)會醫(yī)藥法律專委會＂忠言法語＂微信公眾號２０２５年第３５期
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